A travers le court-circuitage des normes de transparence, de concurrence et d'impartialité chargées de réglementer les marchés publics, et par le paiement d'un prix supérieur à celui qui pourrait être accepté par le privé, les décideurs créent une rente illicite qu'ils partagent avec l'entrepreneur ou le fournisseur par le biais du versement, par ce dernier, d'une commission. Des grands marchés d'infrastructures routières aux petits marchés de fourniture pour les collectivités locales, en passant par la construction de bâtiments administratifs, les pratiques corruptives sont devenues la norme. "Ceux qui pensent que les choses se passent dans l'ombre sont des amateurs". Ce témoignage d'un entrepreneur en bâtiment montre combien la corruption dans la passation des marchés publics est érigée en règle. Pis, en système. On assiste alors à la forme la plus accomplie, la plus stable, la plus "civilisée" de la corruption transactionnelle.

La revue pluridisciplinaire d’analyse politique en Afrique, Politique africaine, a enquêté sur ce phénomène. L'étude qu'elle a menée sur les mécanismes concrets de la passation des marchés au Sénégal dévoile un véritable continuum entre petite et grande corruption. Trucs et astuces d'un scandale qui se joue au grand jour. Les choses ne se passent pas non plus sous la table, mais au-dessus de celle-ci.

Entente directe et commande directe

Quand le gré à gré prend des proportions importantes

Les marchés par entente directe (ou gré à gré) ont pris des proportions importantes au Sénégal depuis 1993. Au point de devenir la règle comme l'entente directe qui ne donne pas lieu à la conclusion d'un contrat écrit définissant clairement les droits et les obligations des parties. Les marchés par entente directe (ou gré à gré), dans lesquels l'administration discute et traite le marché directement avec un fournisseur ou un entrepreneur, ont pris des proportions importantes au Sénégal. Selon les investigations menées par Politique africaine, ils représentaient en 1993 déjà un total de 51 % des projets de marché soumis à la Commission nationale des contrats de l'administration (Cnca) et 59 % de leur coût global. Depuis, le recours fréquent à ce mode de passation a été à l'origine de la conviction erronée, enracinée auprès de certains décideurs, que jusqu'à 10 millions de francs Cfa, le gré à gré est permis. Mais, indique la revue d'analyse politique, à la lumière de l'article 39 du décret de 1982, on ne peut conclure de marché par entente directe que lorsqu'il existe un seul fournisseur de l'objet ou de la prestation nécessaire à l'administration ou si, après deux appels à la concurrence, aucune offre n'a été présentée, ou encore pour des raisons impérieuses tenant à la défense nationale, l'administration est tenue de choisir directement son co-contractant. Toutefois, les textes prévoient que les marchés passés selon la procédure de gré à gré, devront être préalablement autorisés par la Commission nationale des contrats de l'administration au vu d'un rapport particulier établi par le ministre ou l'autorité concernée.

Dans les régions, souligne Politique africaine, l'entente directe est devenue le mode le plus courant de passation des marchés. Parfois, il existe des raisons objectives à cela. Ainsi, le recours généralisé à cette procédure est parfois justifié par l'absence d'offres, lors du lancement des marchés. "C'est le cas de la Maison d'arrêt de Kaolack qui, depuis 1995, ne parvient plus à faire jouer la concurrence pour son marché annuel de fourniture de denrées alimentaires", affirme la revue d'analyse politique. Elle poursuit : "Les raisons sont à chercher du côté des problèmes de solvabilité et de trésorerie que connaît l'administration sénégalaise. Les entrepreneurs qui acceptent de travailler avec l'Etat, se spécialisent dans le gré à gré et pratiquent des prix très élevés pour contrebalancer les inévitables retards de paiement". Le recours au gré à gré permet surtout, selon Politique africaine, de contourner les exigences minimales de transparence dans le choix de l'entreprise et de contracter sur la base de cahiers des charges flous ou inexistants.

Contrairement à l'entente directe, la commande directe ne donne pas lieu à la conclusion d'un contrat écrit définissant clairement les droits et les obligations des parties. Le mécanisme de la commande directe, explique Politique africaine, se limite à une lettre portant autorisation de passer des commandes auprès d'un ou de plusieurs fournisseurs listés en annexe. De l'avis du payeur général du trésor interrogé par la revue d'analyse politique, l'adoption de cette procédure dans l'exécution des crédits budgétaires a connu, ces cinq dernières années, une accélération vertigineuse au point de devenir une règle pour certains grands départements ministériels (ministère de l'Intérieur, de la Santé, des Forces armées...), avec environ 70 % des marchés attribués par le procédé de la commande directe. En effet, bien que les articles 2, 3 et 4 du Code des obligations prévoient "qu'il est obligatoirement passé un marché pour les prestations dont la valeur égale ou excède 10 millions Cfa", leur deuxième alinéa permet à la Commission nationale des contrats de l'administration (Cnca) d'accorder une dérogation aux dispositions précédentes. La brèche a été agrandie, selon Politique africaine, par ladite commission qui a interprété ces dispositions de manière à instituer un mode autonome de passation des marchés. Ceci, quel que soit le montant de la prestation. La seule exigence étant de requérir l'autorisation de la Cnca.

Système des dérogations : Un moyen pour violer en toute légalité les principes légaux Presque tous les domaines importants sont soumis à des régimes de dérogation, comme les travaux routiers et les marchés pétroliers. Et le seuil de passation des marchés est fixé de facto à 100 millions de francs Cfa. Ce qui explique que le gré à gré est fréquent pour les routes jusqu'à concurrence d'une telle somme. "Le système des dérogations crée les conditions qui permettent de violer les principes légaux, tout en gardant une apparence de régularité". Selon la revue d'analyse politique en Afrique, Politique africaine, presque tous les domaines importants sont soumis à des régimes de dérogation, comme les travaux routiers et les marchés pétroliers. Au sujet des premiers, un entrepreneur confie à Politique africaine que le seuil de passation des marchés routiers est fixé de facto à 100 millions de francs Cfa. Ce qui explique, selon lui, que le gré à gré est fréquent pour les routes jusqu'à concurrence d'une telle somme. C'est pourquoi, selon certains spécialistes du secteur routier, le Programme d'ajustement sectoriel des transports (Past)) initié en 1990 n'a pas atteint les résultats escomptés. "Les 190 milliards de francs Cfa absorbés en une décennie n'ont pas permis d'assurer l'entretien périodique prévu (qui a concerné seulement 478 km de routes revêtues et 367 km de routes non revêtues au lieu des 2 065 km et 1 300 km respectivement programmés)", se plaignent-ils. Un audit technique réalisé en avril 2000 a également révélé que la qualité obtenue était souvent inférieure aux normes minimales en vigueur au niveau international. Dans ce chapitre, Politique africaine cite les marchés du Port autonome de Dakar et ceux du canal du Cayor, "passés en dehors des régimes spécifiques à chaque entreprise publique". Ces différentes dérogations ont comme objectif, indique la revue d'analyse politique, au vu de l'exposé des motifs des textes qui les prévoient, l'assouplissement des règles de passation prévues par un décret en date du 7 septembre 1982.

A travers ces nombreuses dérogations, souligne la revue, les pouvoirs publics se sont octroyés les moyens de contourner l'objectif de la transparence recherché par le décret sus cité. "L'exemple le plus flagrant est celui du décret en date du 18 juin 1997 portant réglementation des marchés du Projet de construction d'immeubles administratifs et de réhabilitation du patrimoine bâti de l'Etat (Pcrpe), initiative étroitement liée à des urgences de financement politique, selon plusieurs sources concordantes", relève Politique africaine. Ce décret autorise, selon la revue, la procédure de l'entente directe jusqu'à concurrence de 100 millions de francs Cfa pour les études et les fournitures, et jusqu'à 150 millions pour les travaux neufs. En outre, il impose, selon toujours Politique africaine, le gré à gré pour tout travail de réhabilitation, rénovation ou maintenance. On s'interroge encore sur les raisons de la dérogation au décret de 1982 - qui vise, entre autres, l'émergence d'industries locales, l'économie et la durabilité des ouvrages, la simplification des passations - car les domaines concernés (la construction du Palais de Justice et de la piscine olympique, pour ne citer que les exemples les plus importants) ne semblent pas justifier un régime spécifique. "Le cas du Palais de Justice est représentatif des dérapages que peut engendrer l'abus légalisé des dérogations", note Politique africaine. Et de poursuivre : "En juin 2000, les travaux ont été arrêtés sur ordre des nouvelles autorités issues de l'alternance, après le constat que le co-contractant, à savoir le Consortium d'entreprises (Cde), n'avait pas été chargé de la réalisation du Palais de Justice à la suite d'un appel d'offres régulier, mais sur la simple base d'une lettre commande dans laquelle le projet n'était même pas chiffré, et sans qu'un contrat ait été stipulé entre l'entreprise et le Pcrpe". Il semble également que le coût des ouvrages ait été largement sous-estimé. "Au niveau du concours d'architecture pour la conception du Palais de Justice, il avait été chiffré à 2 milliards 700 millions, ce qui était inférieur au prix au mètre carré pratiqué pour les logements économiques de la Banque de l'habitat", à en croire la revue. Aujourd'hui, on estime que quelque 5 à 6 milliards Cfa seront nécessaires pour terminer le Palais de Justice. [lire]

La grande tontine des marchés

Une stratégie courante, épinglée par Politique africaine, consiste à fausser le jeu de la concurrence tout en donnant l'apparence d'une compétition réglementaire entre différentes entreprises. On assiste à des ententes préalables entre entreprises qui donnent lieu à de véritables "tontines des marchés" où l'on s'accorde pour gagner à tour de rôle. Ainsi, dans un appel d'offres pour la réfection d'un tronçon de route dans une capitale régionale, l'une des seules entreprises de travaux publics de la place a fait sciemment une offre trop chère afin de favoriser le concurrent avec qui elle a scellé un accord de non-belligérence. Interrogé sur l'affaire par Politique africaine, l'entrepreneur a avoué avoir présenté un devis de 300 millions de francs Cfa tout en sachant que la commune ne disposait que de 50 millions. Du reste, selon un autre entrepreneur de la place, la route n'a pas pu coûter plus de 25 millions. Car, explique-t-il, "au lieu de faire un bicouche, comme prévu, on a seulement compacté et arrosé la latérite, passé du goudron à chaud, projeté le gravillon sur le bitume et c'est fini. Je n'ai même pas vu la latérite stabilisée".

Walf Fadjiri